周建亮， 諸大建
(同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092)

　　摘　要：介紹了上海市排水費(fèi)調(diào)價(jià)的背景和基本依據(jù)，從居民能否承受、調(diào)價(jià)依據(jù)是否合理和調(diào)價(jià)方案是否科學(xué)三個(gè)角度分析了排水價(jià)格的形成機(jī)制，指出價(jià)格管制的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是綜合考慮效率、公平與節(jié)約資源三者之間的平衡，并對(duì)今后我國城市排水價(jià)格改革提出了建議。
　　關(guān)鍵詞： 排水費(fèi)； 價(jià)格聽證； 價(jià)格管制
　　中圖分類號(hào)：TU992.0　　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：c　　　文章編號(hào)：1000-4602(2004)10

Thinking About the Adjustment of Wastewater Charge in Shanghai
ZHOU Jian-liang， ZHU Da-jian
(School of Economics and Management，Tongji University，Shanghai 200092，China)

　　Abstract：The background and fundamental basis on adjustment of wastewater charge were introduced，and the mechanism on pricing practice for wastewater was analyzed from the points of view of the level bearable to residence，rationality of price adjustment basis，and scientific price adjustment plan．It was pointed out that an overall consideration of the balance between efficiency，fairness，and resources saving should be taken as the target of price control．And finally the future urban wastewater price reform
　　Key words：wastewater charge； hearing on price； price control
　　
　　2000年，上海市中心城區(qū)的排水運(yùn)營體制按照投資、建設(shè)、運(yùn)行、監(jiān)管“四分開”的原則，將原城市排水有限公司調(diào)整重組為1+1+3體制(上海市城市排水有限公司、上海水環(huán)境建設(shè)公司以及上海城市排水市南、市北、市中運(yùn)營有限公司)，上海市排水公司履行上海市屑公共排水設(shè)施的資產(chǎn)經(jīng)營管理、中心城區(qū)排水收費(fèi)、排水工程項(xiàng)目投資以及排水設(shè)施委托運(yùn)行和費(fèi)用結(jié)算等職能，三家運(yùn)營公司則主要承擔(dān)了城市污水處理、污水干線輸送、市區(qū)防汛排水等設(shè)施的運(yùn)行管理，每年的收入經(jīng)排水公司核算后，按照各運(yùn)營公司完成的業(yè)務(wù)量計(jì)算、支付運(yùn)營費(fèi)用。
　　隨著市場化改革的深入，排水系統(tǒng)的投資也逐漸走向多元化格局。1998年—2003年上海中心城區(qū)的污水治理累計(jì)投資為167億元。其中，政府性投資為71.2億元，占42.6％；外資貸款為43.4億元，占26％；國內(nèi)銀行貸款為28億元，占16.8％；國債轉(zhuǎn)貸為18.2億元，占10.9％；社會(huì)投資為6.2億元，占3.7％。
　　上海自1996年4月起在全國率先征收了居民排水費(fèi)，目前上海市居民和非居民的排水費(fèi)統(tǒng)一為0.70元／m³，排水費(fèi)中的0.51元／m³以及市財(cái)政的雨水補(bǔ)貼作為排水公司的主營收入，全部用于中心城區(qū)的污水處理、污水干線輸送和防汛排水的運(yùn)營支出。上海市排水系統(tǒng)實(shí)施“四分開”改革以來的運(yùn)營狀況見表I。

表1 2000年-2003年排水系統(tǒng)的運(yùn)營狀況
Tab.1 The operation status of drainage system from 2000 to 2003

　　盡管上海市的治污能力逐年提高，但是存在的問題也不容忽視，主要體現(xiàn)在：①污水處理率和處理程度偏低。一些發(fā)達(dá)國家主要城市的污水處理率目前一般都在90％以上，處理程度基本為二級(jí)和二級(jí)以上標(biāo)準(zhǔn)，而2003年上海的污水處理率僅為62.8％，其中二級(jí)以上處理程度的只占19.8％。②治污設(shè)施建設(shè)滯后，已有設(shè)施陳舊老化嚴(yán)重，中心城區(qū)尚存污水收集的空白區(qū)，導(dǎo)致37.2％的污水直排河道。③污泥處理落后，目前多采用填埋方式處理，不僅浪費(fèi)土地資源，也易造成二次污染。
1　排水費(fèi)調(diào)價(jià)的依據(jù)與方案
　　根據(jù)排水費(fèi)調(diào)價(jià)申請(qǐng)報(bào)告，此次調(diào)整主要考慮排水系統(tǒng)2004年起新增運(yùn)營費(fèi)用的因素。新增運(yùn)營費(fèi)用由兩部分組成：一是市排水公司的新增運(yùn)營成本，包括新建竹園污水處理廠和白龍港污水處理廠的運(yùn)營費(fèi)用、老的污水處理廠升級(jí)改造后的新增運(yùn)營費(fèi)用、部分中心城區(qū)排水設(shè)施管網(wǎng)改造費(fèi)用以及重點(diǎn)排水戶在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的安裝運(yùn)行費(fèi)用，共計(jì)3.54億元；二是蘇州河綜合整治一期工程的新增運(yùn)營費(fèi)用(計(jì)6600萬元)。兩項(xiàng)新增運(yùn)營費(fèi)用共計(jì)4.2億元／a。
　　此外，申請(qǐng)報(bào)告認(rèn)為上海目前的綜合水價(jià)在全國主要大中城市仍處于中等水平，雖然排水費(fèi)所占比例已經(jīng)較高，但由于上海屬于水質(zhì)型缺水城市，對(duì)水環(huán)境的治理要求比較高，污水處理難度大，污水管網(wǎng)的覆蓋面處于全國第一，因此污水處理費(fèi)用相對(duì)較高。
　　在調(diào)價(jià)申請(qǐng)中提出了兩種方案：一是居民與非居民排水的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)拉開差距，排水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)行統(tǒng)一的0.70 元／m³分別調(diào)整為居民1.00元／m³，非居民1.20元／m³；二是按排放污(廢)水性質(zhì)分類計(jì)價(jià)，適當(dāng)拉開差距。
　　在方案一的基礎(chǔ)上，為更加合理地體現(xiàn)“按污染程度收費(fèi)”的原則，并為逐步建立“按質(zhì)計(jì)價(jià)”的收費(fèi)機(jī)制創(chuàng)造條件，擬對(duì)排水戶按其排放污(廢)水性質(zhì)分類計(jì)價(jià)：①居民1.00 元／m³；②機(jī)關(guān)事業(yè)單位1.10元／m³；③一般排水戶1.20 元／m³；④重點(diǎn)排水戶(化工、皮革、造紙、印染、餐飲、制藥、金屬冶煉等企業(yè))1.40元／m³。
2　對(duì)排水費(fèi)調(diào)價(jià)的思考
2．1 居民能否承受
　　在聽證會(huì)上，上海市排水公司認(rèn)為居民排水費(fèi)上漲0.3元／m³，若按照三口之家的自來水用量為15 m³／月計(jì)算，新增支出僅為4元／月，應(yīng)該能為大多數(shù)的家庭所接受。筆者認(rèn)為此種測(cè)算方法不妥。
　　從物品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性來看，自來水提供和污水處理都屬于準(zhǔn)公共物品的范疇。較為合理的測(cè)算應(yīng)當(dāng)是根據(jù)居民對(duì)水價(jià)的承受能力而不是絕對(duì)支付能力來確定此類物品的價(jià)格。國外一些城市居民家庭水費(fèi)占其月平均收入的比例大都在0.5%～3．0％之間。盡管各國對(duì)水價(jià)會(huì)作周期性的調(diào)整，但就居民水費(fèi)支出占家庭收入的比例來說基本保持穩(wěn)定。以上海統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)為例，2002年上海市城市居民家庭人均可支配收入為13250元，以三口之家用自來水量為15 m³／月計(jì)算，則水費(fèi)支出占家庭收人的比例在調(diào)整前為0.75％，調(diào)整后為0.87%。與國外城市相比該值雖然處于中下水平，但應(yīng)當(dāng)注意到該年度上海市人均可支配收入低于10000元以下的家庭多達(dá)30.2％，低于15000元的70%以上，如此龐大的中低收人家庭比例是在水費(fèi)價(jià)格調(diào)整時(shí)必須考慮的因素。建議市政府在考慮上海市水資源情況和綜合社會(huì)各方面意見的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的居民水費(fèi)支出占家庭收入的比值，作為今后調(diào)整水價(jià)時(shí)的一個(gè)重要參照指標(biāo)。
2．2 申請(qǐng)調(diào)價(jià)的依據(jù)是否合理
　　聽證會(huì)上對(duì)調(diào)價(jià)申請(qǐng)質(zhì)疑最多的，就是所附的市屬排水企業(yè)運(yùn)營成本核算和新增運(yùn)營成本估算兩項(xiàng)。申請(qǐng)排水費(fèi)調(diào)整的依據(jù)有二：一是排水企業(yè)經(jīng)營收不抵支，上海市城市排水公司和上海市城市排水市北、市中、市南運(yùn)營公司2000年--2002年共計(jì)虧損5.8億元；二是新增運(yùn)營費(fèi)用巨大。上海市排水公司希望此次調(diào)價(jià)能全部彌補(bǔ)其新增成本，其凋價(jià)方案的排水費(fèi)增收測(cè)算結(jié)果也基本與此相當(dāng)。
　　申請(qǐng)調(diào)價(jià)的依據(jù)是否合理呢?污水處理等成本遞減行業(yè)的價(jià)格形成方式通常有三種：邊際成本定價(jià)、平均成本定價(jià)和壟斷定價(jià)。從經(jīng)濟(jì)福利的角度來說，邊際成本定價(jià)最優(yōu)，但企業(yè)經(jīng)營會(huì)出現(xiàn)赤字；壟斷定價(jià)最差，但企業(yè)經(jīng)營利潤最大。從實(shí)際出發(fā)，一般應(yīng)采取次優(yōu)的平均成本定價(jià)方式，但由于其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)福利小于邊際成本定價(jià)，即其資源配置效率低于邊際成本定價(jià)下的效率，這種情況下政府會(huì)同時(shí)采取相應(yīng)的價(jià)格管制政策以提高資源配置效率。
　　國外最具典型意義的公用事業(yè)價(jià)格管制模式有兩種：一是美國的投資回報(bào)率價(jià)格管制模式，二是英國的最高限價(jià)管制模式。雖然以上兩種定價(jià)模式都以企業(yè)成本為基礎(chǔ)，但是對(duì)企業(yè)提高效率的刺激效果卻截然不同：投資回報(bào)率模式刺激了企業(yè)投資但難以刺激企業(yè)提高效率，而最高限價(jià)模式有效地促進(jìn)了企業(yè)提高效率卻抑制了企業(yè)的投資動(dòng)力。我國目前正處于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展時(shí)期，城市的水、電、煤氣和道路、橋梁、隧道等基礎(chǔ)設(shè)施短缺，亟需各類企業(yè)向該領(lǐng)域轉(zhuǎn)移和增加投資。另一方面，這類基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)又基本是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)營格局，即由國有企業(yè)事業(yè)單位在特定區(qū)域內(nèi)實(shí)行獨(dú)家壟斷經(jīng)營或是寡頭壟斷經(jīng)營，基礎(chǔ)設(shè)施物品和服務(wù)的價(jià)格主要是以企業(yè)的個(gè)別成本作為定價(jià)依據(jù)，企業(yè)成本越大，價(jià)格就越高。在實(shí)踐中則表現(xiàn)為企業(yè)的成本不斷加大，不斷要求政府提價(jià)，而政府與企業(yè)間對(duì)成本信息存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱性，政府在相當(dāng)程度上只能默認(rèn)企業(yè)發(fā)生的實(shí)際成本，如果最終企業(yè)成功提價(jià)，企業(yè)發(fā)生的成本則“實(shí)報(bào)實(shí)銷”甚至“虛報(bào)多銷”。上海排水公司的三年成本審計(jì)報(bào)告中資產(chǎn)折舊占到總成本的50％～55％，代表們對(duì)此提出強(qiáng)烈質(zhì)疑，但并未得到合理的解釋。這樣的價(jià)格政策結(jié)果是企業(yè)把調(diào)價(jià)(而不是通過技術(shù)進(jìn)步和內(nèi)部增效等途徑)當(dāng)作了扭虧為贏的手段。
　　對(duì)成本遞減的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)來說，根據(jù)企業(yè)平均成本的變動(dòng)作價(jià)格的調(diào)整，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是合理的。但是，現(xiàn)存問題一方面是此類調(diào)價(jià)涉及到的經(jīng)營企業(yè)、政府和公眾之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，政府與公眾通常都是在企業(yè)申請(qǐng)調(diào)價(jià)時(shí)才對(duì)企業(yè)的經(jīng)營狀況予以關(guān)注，并隨調(diào)價(jià)的結(jié)束而結(jié)束；另一方面是我國現(xiàn)行的公用事業(yè)價(jià)格政策對(duì)企業(yè)提高效率缺乏激勵(lì)。價(jià)格聽證機(jī)制更多的是提供了一個(gè)多方“討價(jià)還價(jià)”的平臺(tái)，并不能從根本上解決問題。因此，今后的改革應(yīng)當(dāng)兩方面并重：一是建立此類壟斷行
業(yè)的成本透明機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)成本的審查，定期向社會(huì)公布相關(guān)企業(yè)運(yùn)營信息；二要借鑒英美的價(jià)格管制做法，探索建立適合我國國情的價(jià)格管制機(jī)制，既要鼓勵(lì)企業(yè)加大投資，又要激勵(lì)企業(yè)努力增效。
2．3 調(diào)價(jià)方案是否科學(xué)
　　上海市排水公司提出的兩種調(diào)價(jià)方案都體現(xiàn)了差別定價(jià)的概念，方案一僅對(duì)居民與非居民的排水費(fèi)作了差別定價(jià)，方案二在方案一的基礎(chǔ)上對(duì)非居民排水戶作了細(xì)分。對(duì)于污水收集、處理行業(yè)來說，由于其實(shí)際的壟斷性，政府允許排水公司對(duì)工業(yè)、商業(yè)和居民等不同排水戶采用不同的處理價(jià)格，用戶市場被污水收集管網(wǎng)天然分離，所以它具備了實(shí)施差別定價(jià)的條件。企業(yè)實(shí)施差別定價(jià)的目的一般被認(rèn)為有兩種，一是為了獲取最大限度的超額利潤，二是為了回收企業(yè)投入的巨大成本。前者通常被認(rèn)為是壟斷定價(jià)的表現(xiàn)形式，因而屬于不正當(dāng)?shù)牟顒e定價(jià)，并為政府所管制。而后者被認(rèn)為能夠補(bǔ)償相關(guān)企業(yè)的投資成本，有利于繼續(xù)擴(kuò)大供應(yīng)量，滿足消費(fèi)者的需要，因而是合理的差別定價(jià)。從上海排水公司的調(diào)價(jià)申請(qǐng)中可以看出，兩種排水價(jià)格調(diào)整方案都是在考慮了居民與非居民排污性質(zhì)和處理難易的基礎(chǔ)上，以彌補(bǔ)其經(jīng)營成本為目標(biāo)。從其申請(qǐng)?zhí)醿r(jià)的目的來看，兩種方案都屬于合理的“差別定價(jià)”，在聽證中也得到了公眾和相關(guān)主管單位的認(rèn)可。
　　從目前我國各地的水價(jià)構(gòu)成來看，排水費(fèi)的征收尚處于起步階段，已征收的城市也基本是采用了線性收費(fèi)模式?，F(xiàn)存問題是：一方面相對(duì)于自來水費(fèi)來說，排水費(fèi)在水價(jià)中占的比例偏低，但由于制水成本和污水治理成本基本相當(dāng)，造成了各地水務(wù)市場大都集中在供水領(lǐng)域；另一方面，供排水價(jià)格的改革趨向是水處理的商品化越來越被強(qiáng)化，而水本身作為生活必需品和稀缺資源的基本屬性卻被忽視，造成了改革就等于漲價(jià)的錯(cuò)誤印象。因此，科學(xué)的水價(jià)結(jié)構(gòu)應(yīng)遵循以下三個(gè)原則：第一，能夠保證企業(yè)收支平衡，可以考慮實(shí)施容量計(jì)量兩部排水價(jià)，以容量排水價(jià)補(bǔ)償污水治理企業(yè)的設(shè)施投人成本；第二，有利于促進(jìn)稀缺資源的節(jié)約和再利用，對(duì)居民的計(jì)量排水引入階梯水價(jià)，對(duì)于超定額用水實(shí)施階梯加價(jià)，對(duì)企業(yè)的計(jì)量排水則將分質(zhì)計(jì)價(jià)和階梯水價(jià)相結(jié)合，以促進(jìn)節(jié)水和減污，保護(hù)水資源；第三，充分考慮到各收入階層的承受能力，階梯水價(jià)的第一級(jí)應(yīng)充分考慮居民的基本需求量，實(shí)施免費(fèi)排放或超低價(jià)排放。

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　　收稿日期：2004-06—30