徐野
沈陽市自來水總公司

　　中文摘要:目前，我國的城市水業(yè)正在進行一場深刻的變革，主要包括城市水業(yè)公司制改革、政府規(guī)制體制改革、國有資產(chǎn)管理體制改革三個方面。三者相互影響、相互制約。其中，城市水業(yè)的投資體制、水價改革是改革的核心，其改革的路徑、進程直接關系到改革的績效。
　　關鍵詞：城市水業(yè) 水價 監(jiān)管 改革

1、城市水業(yè)投融體制改革

　　在沈陽城市水業(yè)市場化改革進程中，城市水業(yè)投資主體多元化已成為一種趨勢，同時，國內(nèi)資本市場的不斷發(fā)展、商業(yè)融資手段的不斷完善，也為融資手段的多樣化創(chuàng)造了條件。從目前水業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和競爭形式來看，多種投資工具的有效組合將成為實現(xiàn)現(xiàn)代水業(yè)企業(yè)資本戰(zhàn)略的主要手段。通過長效與短期融資工具的有機結(jié)合，用結(jié)構化融資來為產(chǎn)業(yè)整合與擴張?zhí)峁┓€(wěn)定、低成本、大規(guī)模的資本，以保證城市水業(yè)戰(zhàn)略目標的順利實現(xiàn)。
1.1城市水業(yè)項目融資
　　項目融資是指投資者為了建設某一個供水項目時，首先設立一個城市水業(yè)項目公司，以該項目公司而不是投資者本身作為借款主體進行融資。一般情況，項目公司的股本金占整個供水項目所需資金的30%左右，剩下的資金利用財務杠桿從金融機構融通資金，銀行等債務提供者在考慮安排貸款時，主要以該項目公司的未來現(xiàn)金流量作為主要還款來源，并且以項目公司本身的資產(chǎn)作為貸款的主要保障。即銀行在進行項目評估時主要考慮以下兩方面因素：
　?。?）項目本身未來的現(xiàn)金流量和項目本身的資產(chǎn)價值是否足以保障歸還銀行的貸款本息。
　?。?）項門投資者本身即項目發(fā)起人，以及其他相關各方對該項目的支持程度，包拈項目建設、營運、市場、技術等方面的支持和承諾等，以上兩方面因素的結(jié)合，構成了項目融資的基礎。項目融資主要形式包括：
　　1)BOT(Build-Operate-Transfer),即建設--經(jīng)營--轉(zhuǎn)讓，在我國又被稱做"特許權投融資方式。"一般有東道國政府或地方政府通過特許權協(xié)議，將項目授予項目發(fā)起人為此專設的項目公司(Project company),由項目公司負責供水項目的投融資、建造、經(jīng)營和維護；在規(guī)定的特許期內(nèi)，項目公司擁有投資建造設施的所有權，允許向設施的使用者收取適當?shù)馁M用，并以此回收項目投融資、建造、經(jīng)營和維護的成本費用，償還貸款；特許期滿后，項目公司將設施無償移交給東道國政府。
　　2)融資租賃(Financial lease),這是以資產(chǎn)為基礎的一種融資方式。其過程一般為：希望獲得工廠和設備的一方作為項目發(fā)起人，成立一個股份有限公司作為項目公司，然后再由項目公司與租賃公司簽定租賃該工廠和設備的租賃合同，租金由一個或幾個銀行作擔保，租賃公司負責建造或購買，然后將其經(jīng)項目公司交由使用方使用，項目公司在此期間作為出租方代理人收取使用費，并向租賃公司交付租金，同時收取代理費。租約期滿，項目公司代理以出租人同意的價格將該資產(chǎn)或設備售出。
　　3) TOT (Transfer-Operate-Transfer),即轉(zhuǎn)讓--運營--轉(zhuǎn)讓，指將已經(jīng)建成投產(chǎn)的項目有償轉(zhuǎn)交給投資方經(jīng)營，國家或所屬機構將一次性融通的資金用來投入新建設項目；根據(jù)雙方簽定的有關協(xié)議，資金投入方在一定期限內(nèi)經(jīng)營該項目并獲取利潤；協(xié)議期滿后，在將項目轉(zhuǎn)交給國家或所屬機構。
　　4) ABS (Asset-Backed securities),即資產(chǎn)擔保債券。它是資產(chǎn)證券化的一種形式，指將缺乏流動性但能產(chǎn)生可預見現(xiàn)金流收入的資產(chǎn)匯集起來，通過結(jié)構重組和信用增級，將其轉(zhuǎn)換成在金融市場可以出售和流通的證券，借此融取資金。在項目融資中，一般采取這種形式，將基于一定基礎設施或資產(chǎn)的現(xiàn)金流收入與原始權益人完全剝離，過戶給特設信托機構(special purpose vehicle,即SPV),SPV將其通過金融擔保、保險及超額抵押等方式取得較高的信用評級，然后以債券的方式發(fā)售給資本市場的投資者，融取項目建設所需資金，并以設施的未來收入流作為投資者收益的保證。利用這種方式不需要以發(fā)行者自身的信用做債券的償還擔保，目前也已成為國際上基礎設施項目融資的重要方式。
1.2項目融資方式優(yōu)劣分析
　　（1）優(yōu)勢分析
　　第一，項目法人制，有利于保持借款方良好的財務結(jié)構。盡管其具有穩(wěn)定可靠的收入來源。但由于其巨額的投資規(guī)模，對于一般的投資者憑借自己的財務實力很難直接籌措到足夠的資金，或者很難找到實力強大的擔保人。但項目融資主要以項目本身作為一個獨立的法人，并以該項目未來的收入流作為貸款的追索對象和放貸的主要評審依據(jù)，對投資者自身的資信沒有其它的擔保要求和追索要求，因而作為投資方一般不將通過項目融資方式融取的資金作為自己的債務，因此進行這種投資不會對自己的財務狀況造成任何不利影響。一般情況，項目公司的股本金占整個供水項目所需資金的30%左右，剩下的資金利用財務杠桿從國內(nèi)外金融機構融通資金。新建重點供水工程總投資少的幾億人民幣，多的幾十億人民幣，項目公司的注冊資本只要在工程總造價的30%左右就可完成整個新建重點供水工程的建設并投入運營。當?shù)刈詠硭偣局灰陧椖抗局姓?0%以上的股份，就能實現(xiàn)對項目公司的控股經(jīng)營，充分發(fā)揮了財務杠桿的作用，實現(xiàn)以少量資金的控股經(jīng)營。
　　第二，合理的風險分擔安排，有效降低了投資者所承擔的風險。由于新建重點供水工程項目投資規(guī)模大、建設及運營周期長、涉及關系復雜、影響因素多、不確定性強，因而使投資者往往面臨著重重風險。包括：信用風險、建設開發(fā)風險、市場和運營風險、匯率風險、利率風險、通貨膨脹風險、政治風險、法律風險、環(huán)境風險、自然風險等等，從而使單個投資者很難完全承擔這些風險。尤其是當投資人的實力與項目的規(guī)模相比較小時，風險的分擔便變得十分重要。在項目融資中，貸款人及實際出資者承擔著相當?shù)娘L險，因而如果項目失敗，不致引起債權人和項目發(fā)起人破產(chǎn)。而且整個融資過程的一系列協(xié)議中，有著許多的相互擔保、保險約定，從而使風險相對較為分散，使各方基本都能接受。
　　第三，市場化運營，避免了政府直接經(jīng)營的低效率，有利于提高效率。長期以來，國內(nèi)國外都存在這一問題，即供水設施建設的低效率問題，不管從工程成本方面看，還是工程質(zhì)量方面，都難以令人滿意。這是我國長期以來難以解決的一個難題。而在項目融資中，對于整個融資、建設、經(jīng)營、維護過程有著嚴格明確的規(guī)范約束，全部采取市場化方式運營，充分體現(xiàn)了經(jīng)營的公開性、公正性、競爭性、效率性。作為項目所在方及最終所有者的政府，在此過程中幾乎處于完全超脫的狀態(tài)?？梢杂行У姆乐钩霈F(xiàn)政府的過度干預，從而扭曲市場等問題。
　　第四，特殊的產(chǎn)權安排，避免了新建重點供水工程項目的所有權困境。供水工程在一國的經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)具有重要的地位。因此，政府一般不愿放棄對之的所有權，不愿讓外商通過直接投資進行控制經(jīng)營。項目融資通過一系列中間機構(如項目公司等)進行代理經(jīng)營，巧妙的繞過了這一問題。盡管，作為出資者的外部投資者有時具有一定的所有權和直接經(jīng)營權，但其始終不能獲得完整意義上的所有權。而且，協(xié)議期滿后，該項目及資產(chǎn)設施一般都將轉(zhuǎn)讓給東道國政府。
　　第五，穩(wěn)定而較高的預期收益，對于投資者有著較強的吸引力。新建重點供水工程有著廣闊的發(fā)展前景和充足的市場需求，因此其未來收益極為穩(wěn)定而可靠。采用項目融資方式，協(xié)議中對于實際出資者往往有著遠高于一般放款的收益回報率，因此這種方式也受到了廣大投資者的歡迎。
　　（2）劣勢分析
　　第一，管理和政策方面：引水工程采用項目融資方式進行融資，涉及許多具體問題，如要處理好市場化與事業(yè)化的矛盾，供水行業(yè)市場化涉及國家的產(chǎn)業(yè)政策、外匯政策和投資政策等。
　　第二，認識方面：項目融資方式對于我們來說是一種全新的融資方式，人們對它缺乏全面的了解和清晰的認識，國內(nèi)對項目融資的主辦者要求收益擔保和政策上提供優(yōu)惠不太理解，新建重點供水工程投資巨大，投資者、債權人要求收益擔保和政策上提供優(yōu)惠是項目實施的前提。
　　第三，人員方面：項目融資作為一種新興的融資方式，在許多方面都有一套獨特的運行規(guī)則和方法，需要專業(yè)人員來實施，以確保項目的順利進行。而我國引入項目融資的時間不長，項目融資的專業(yè)人員相當匱乏。新建重點供水工程投資巨大，涉及利益相關者眾多，關系復雜、影響因素多、不確定性強談判工作復雜煩瑣，其中項目融資方案的設計最為關鍵。
　　第四，投資者與債權人的要價問題：在有些項目的談判過程中，一些投資者與債權人由于對中國的市場風險估計過高，出于自身利益的考慮，對項目建成后運營過程中的產(chǎn)品或服務的要價過高，超過了正常的限度，導致談判的最終破裂。
　　任何以市場方式對供水設施進行運作，其投資方、債權人都是要求投資收益得到保證。而投資收益是以一定的水價、售水量為前提的，最終都是要有人買單的，以目前國內(nèi)大多數(shù)自來水公司不景氣的經(jīng)營狀況，是無法支撐起上千億的供水設施項目融資所要求的投資回報的。只有在價格達到補償成本及償還投資的水平時，才能廣泛吸引各類資本參與國內(nèi)的水務事業(yè)。

2、城市水價改革

　　供水企業(yè)的性質(zhì)已逐步由政府投入、管理的福利性向自求發(fā)展、自求進步的市場性過渡。但供水企業(yè)在體制轉(zhuǎn)型過程中，雖然國家規(guī)定水價應按“補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負擔”的原則調(diào)整到合理水平，但在實際水價構成中，只考慮了凈水成本補償，對水廠和管網(wǎng)的新建、擴建、改造的投入在水價中沒有體現(xiàn)，污水處理成本補償不足，忽略了自來水企業(yè)的合理盈利和積累，實施福利低價，自來水的價值被大為低估。換言之，計劃經(jīng)濟時期遺留下來的價格越低越能體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性的傳統(tǒng)觀念沒有得到根本改變，概而言之，強調(diào)了社會效益，忽視了經(jīng)濟效益；強調(diào)了公用性，忽視了商品性；強調(diào)了優(yōu)質(zhì)服務，忽視了等價交換。過低水價使企業(yè)盈虧水平無法真正體現(xiàn)，加之供水行業(yè)的壟斷性，使管理者及經(jīng)營者的積極性、創(chuàng)造性無法調(diào)動，職工惰性嚴重、不思進取，企業(yè)整體管理水平低下。
　　另一面，水價過低，難以實現(xiàn)投資回收和正常盈利，也影響了投資者的積極性，不利于吸引社會資本投資。為了吸引外商投資于城市水行業(yè)，在與外商談判時，把提高水價與包銷水量作為政府承諾，水廠規(guī)模過度超前，水價調(diào)整幅度過高，給地方財政造成沉重負擔。1995年，法國蘇伊士里昂水務集團旗下的中法水務與沈陽市自來水總公司簽訂合作協(xié)議，在沈陽市投資建起日供水能力為40萬t的第八水廠。按照合同規(guī)定，中法水務需將資金一次性投資到位，并在技術、管理上給予水廠支持；而作為回報，中法水務不僅享受到了政府在稅收政策上的一系列特殊照顧，還通過合同要到了一個足以保證其投資回收和營利的價格。按照合同規(guī)定的水價，中法水務可以得到18％的投資回報率，而根據(jù)當時沈陽水業(yè)的經(jīng)營狀況，這么高的回報率根本達不到。而且，合同同時還約定了自來水總公司必須向外資水廠(第八水廠)購水的數(shù)量，給自己背上了沉重的包袱。引資所付出的高額回報，再加上其他方面原因造成的虧損，到2000年，沈陽市自來水總公司虧損高達2億多元人民幣。
　　因此，水價直接影響城市水業(yè)的經(jīng)營狀況和投資收益，影響城市水業(yè)市場化改革的成敗，只有在價格達到補償成本及償還投資的水平時，才能廣泛吸引各類資本參與國內(nèi)的水務事業(yè)。作為水務產(chǎn)業(yè)市場化改革的發(fā)動機——水價改革，對拓寬水務市場融資渠道及改革現(xiàn)行城市水業(yè)管理體制至關重要，探討城市水價改革須搞清城市水價的構成。
2.1城市水價的構成
　　水價從屬性上分為資源水價、環(huán)境水價和工程水價。水價的四元組成明顯具有不同的屬性，產(chǎn)生于不同的背景。因此，需要對不同組成部分給予不同的、可操作的定價目標，也需要為水價的不同組成制定不同的收費形式、使用原則和管理層次。如果我們沿用一般意義上的水價概念，把消費者支付的四元組成部分統(tǒng)稱為"水價"，那么，從決定水價的政治、經(jīng)濟、社會等綜合因素出發(fā)，水價可按屬性分為資源水價、環(huán)境水價和工程水價。我們將對應于水資源稀缺而產(chǎn)生的水價稱為資源水價；將對應于環(huán)境修復和補償而產(chǎn)生的水價稱為環(huán)境水價；將對應于各種工程投資和服務提供的水價稱為工程水價。在目前現(xiàn)行的水價四元組成中，水資源費屬于資源水價，引水工程價格和供水價格屬于工程水價，而各種環(huán)境補償性收費和污水處理費屬于環(huán)境水價。
　　資源水價的合理形式是水資源稅。資源水價是流域和國家水資源稀缺程度的體現(xiàn)，資源水價類似于土地出讓金和石油的資源價格，與成本不直接關聯(lián)，是國家用以調(diào)節(jié)水資源總量供需的手段。資源水價收取的前提是流域為單元的水資源呈現(xiàn)總量稀缺。資源水價的收取和使用主體應該是在流域?qū)哟?，甚至是國家。同一流域根?jù)流域水資源總體稀缺程度，確定資源水價的高低，并且應該以城市為用水單元收取統(tǒng)一標準的資源水價，以體現(xiàn)流域上下游的水資源優(yōu)化與共享。
　　基于資源水價的定位，其收取形式應該是水資源稅，使其成為國家在流域水治理方面的主要經(jīng)濟來源。資源水價因為不是基于成本的價格，因此不應納入價格聽證的范圍。目前，水資源費在水價組成中的比重逐漸加大，但是基本成為了地方政府管理的政策手段，有違于資源價格設置的初衷，急需對資源水價的屬性、使用方向予以重新明確。
　　環(huán)境水價是政府的事業(yè)性收費。環(huán)境水價是用水者對一定區(qū)域內(nèi)水環(huán)境損失的價格補償。環(huán)境水價的尺度決定于城市排污總量與環(huán)境自凈能力的差值，也決定于地方政府財政與用水者環(huán)境支付之間的責任分攤比率。越是城市化程度高、人口密集的地區(qū)，環(huán)境自凈能力越差，需要支付的環(huán)境水價會越高；地方政府財政選擇性承擔的環(huán)境責任越小，公眾支付的環(huán)境水價會越高。
　　對用水者而言，污水排放不是一種商品或服務形式的直接消費，治污的責任主體是政府。因此，環(huán)境水價的性質(zhì)是一種城市政府的事業(yè)性收費，從使用方向上看，環(huán)境水價則是對政府財政支付環(huán)境補償費用不足部分的補充。
　　地方政府如果以其它形式委托或授權社會企業(yè)承擔污水處理設施的建設或運營責任，則是一種經(jīng)濟屬性的商業(yè)委托，不能推卸其固有的環(huán)境責任。
　　強調(diào)環(huán)境水價的事業(yè)性收費性質(zhì)和政府財政支付環(huán)境補償特性，并不排斥現(xiàn)行的"污染者負擔原則"和"受益者負擔原則"，以及國際上倡導的污水處理收費覆蓋處理全成本的原則。中國正處污水處理設施建設的高峰期，地方政府財政支付能力有限，用水者所支付的環(huán)境水價的比重會較大。
　　因此，環(huán)境水價（包括污水處理費和排污費）不是一般意義上的商品價格，不需要執(zhí)行價格聽證，而需要由對地方政府的監(jiān)督機構（如人大或上級政府）予以約束；環(huán)境水價收取的前提是地方政府用于環(huán)境修復的財政不足，當然大量污水處理廠的修建和運營會加劇這種財政不足；即便是沒有收取環(huán)境水價，并不成為在污水處理廠建設運營單元推進市場化，引入社會企業(yè)建設運營的障礙；環(huán)境水價過低，將影響地方政府在環(huán)境領域的財政能力，從而會加大政府對污水處理廠進行商業(yè)支付的違約風險；環(huán)境水價的收取主體是城市政府，環(huán)境修復的責任也是城市政府，兩者需要統(tǒng)一。
2.2科學水價的形成機制
　　1998年《城市供水價格管理辦法》發(fā)布，確定城市供水價格由供水成本、費用、稅金和利潤構成，明確了企業(yè)平均凈資產(chǎn)利潤率為8-10%。2004年1月《水利工程供水價格管理辦法》實施，規(guī)定非農(nóng)業(yè)水利工程供水價格的利潤率為國內(nèi)商業(yè)銀行長期貸款利率加2-3%。以上兩個辦法的發(fā)布使水價體系中有了兩個基于成本的水價組成，而這兩項組成形成了工程水價的核心內(nèi)容。
　　但是在實際執(zhí)行過程中，幾乎沒有哪個城市真正達到了城市供水8-10%的凈資產(chǎn)利潤率。除了政企不分造成的體制原因之外，制約水價形成機制最大的因素是水價體系的混亂。
　　資源水價和環(huán)境水價不是基于成本的水價組成，而是由政治、經(jīng)濟、資源等綜合因素所決定。大部分城市將環(huán)境水價中的污水處理費納入聽證程序，個別城市甚至將資源水價也納入價格聽證會，造成了消費者對水價性質(zhì)的混淆。這種混淆加大了價格調(diào)整的復雜性，擠壓了基于成本的工程水價的承受空間，造成水價調(diào)整的周期滯后。近年來資源水價和環(huán)境水價的比重進一步加大，已經(jīng)使兩個《價格管理辦法》所確定的價格形成機制無法真正實施。
　　因此，建立科學的水價形成機制的前提，就是將工程水價從整個水價體系中完整地分離出來，而這種分離是執(zhí)行全成本核算的基礎。
2.3工程水價的全成本核算
　　可持續(xù)開發(fā)和效率提高是城市水業(yè)改革的兩大原則，也是對水價進行監(jiān)管的根本出發(fā)點。全成本核算最能夠體現(xiàn)水的商品性，在工程水價單元推行全成本核算，有利于保障水業(yè)設施的投資、運營和服務質(zhì)量可持續(xù)性，有利于促進水業(yè)運營效率的提高。
　　但是全成本核算需要以清晰的成本界定為前提。資源水價體現(xiàn)的是機會成本，環(huán)境水價體現(xiàn)的是外部成本，在目前的監(jiān)管體制下，難以對它們實現(xiàn)清晰的成本核算。因此這里強調(diào)，全成本核算目前僅適用于工程水價，不能無限延伸。
　　全成本核算的關鍵在于清晰、準確、合理地識別成本。城市水業(yè)在經(jīng)營形式上的自然壟斷性，使成本核算的科學性成為監(jiān)管的難題?？冃脚_是目前國際通行的適用于自然壟斷行業(yè)的成本管理方式，在城市水業(yè)領域中的應用始于20世紀末。該系統(tǒng)的核心是向監(jiān)管部門提供同業(yè)的成本比較數(shù)據(jù)，作為核定全成本合理性的基礎。政府監(jiān)管部門可以借此把握企業(yè)的真實成本，通過比較統(tǒng)計數(shù)據(jù)向企業(yè)施加壓力促進其提高效率，避免企業(yè)以成本為計價基礎維持較高成本定價的缺陷。目前績效管理已經(jīng)成為國際水業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管的發(fā)展方向。
　　雖然全成本核算是城市水業(yè)的發(fā)展方向，是工程水價的定價基礎，但是全成本核算的內(nèi)容并不一定全部進入公眾支付的"價格"中。全成本核算并不排斥政府對低收入居民的水價補貼，甚至不排斥在消費者支付能力不足的城市發(fā)展初期階段，政府對整個城市進行的政策性水價補貼。但是各種補貼的共同前提都是清晰的全成本核算。全成本核算是社會資本進入水業(yè)的根本前提。

3、結(jié)論

　　城市水業(yè)公司，作為大型國有企業(yè)，要想發(fā)展壯大就須適應社會的發(fā)展，進行改革，實施現(xiàn)代企業(yè)制度，完成公司制改造，按照公司制的原則進行經(jīng)營管理，這是沈陽城市水業(yè)發(fā)展的必由之路。
　　目標就是要建立“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)范要求，企業(yè)應具有自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的特性，根據(jù)對自身利益的追求和市場競爭、供求變化做出生產(chǎn)經(jīng)營決策，從事各種經(jīng)濟活動，從而推動市場運行和經(jīng)濟的發(fā)展。使城市水業(yè)企業(yè)成為法人主體和市場競爭實體，在完善政府監(jiān)管體制的同時，實現(xiàn)城市水業(yè)由政府運作向企業(yè)運作的過渡和轉(zhuǎn)變。

參考文獻

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